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Elinor Ostromorg
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Para algunos analistas, los ciudadanos y gobiernos locales
no juegan papel alguno en la gobernanza de los bienes comunes. Desde que se publicó La Tragedia de los comunes de Garrett Hardin, a los usuarios de los recursos de uso común, como la pesca, los bosques y acueductos, se les percibe como impotentes perpetradores de la destrucción de recursos. Hardin supuso que los individuos siempre van a maximizar sus propios beneficios materiales inmediatos y de corto plazo, lo que significa que no pueden hacer otra cosa más que sobreexplotar los sistemas de recursos que no pertenecen a particulares o a una entidad gubernamental. El pronóstico de que los individuos destruirían los mismísimos recursos de los que dependen concordaba con muchos modelos económicos de solución única y con los escenarios de dilemas de repetición finita, en donde quienes buscan el beneficio propio a corto plazo logran mucho menos de lo que podrían de haber encontrado la manera de cooperar entre sí.
La vívida descripción del ciudadano indefenso de Hardin abrió un acervo importante de obras teóricas y empíricas que retaron la universalidad de su trabajo. Muchos estudios arrojaron datos reales y argumentos teóricos que afrontaban las suposiciones de que las personas estaban atrapadas eternamente en una tragedia sin remedio. Se documentaron numerosos arreglos de gobernanza local en todo el mundo que mostraban cómo los usuarios de recursos lograban vencer la tragedia. Se resaltó la importancia de las instituciones de propiedad común en la historia y en el mundo contemporáneo. En vez de sólo toparse con arreglos de propiedad privada o gubernamentales que apoyaban a usuarios a mantener un recurso de reserva común, los especialistas de muchas disciplinas descubrieron una diversidad de mecanismos para regirlos. Por otra parte, la investigación no ha encontrado “curas seguras” para solucionar los problemas complejos de gobernanza de un bien común, aunque el fracaso aparece tanto en la propiedad privada y la gubernamental como en la común. Ciertamente, la sobreexplotación de un recurso valioso cuando éste tiene un acceso libre sin derechos establecidos de propiedad es prácticamente un hecho. Hardin y los miles de expertos y legisladores de muchas disciplinas que aceptaron su teoría como general estaban en lo cierto al identificar un problema desafiante, especialmente en condiciones de acceso abierto. Empero, su análisis quedaba incompleto porque sólo recetaban dos soluciones y ambas tenían que ser impuestas por las autoridades externas a los usuarios de recursos. La resolución de los dilemas de las acciones colectivas
El amplio campo de investigación que ha desafiado a la teoría de Hardin tampoco ha sido coherente con el inmenso acervo de obras que se sustentan en la teoría de juegos y en la microeconómica de toma de decisiones individuales. En este artículo sólo podré repasar brevemente los acontecimientos que posicionan a los ciudadanos como actores principales dentro de un enfoque complejo —y con muchos ejecutantes— en cuanto a la gobernanza policéntrica de los recursos naturales. Describiré brevemente parte de la investigación experimental que ha comprobado que el modelo del individuo usado implícitamente por Hardin es muy estrecho, luego abarcaré algunos elementos básicos del análisis institucional para poder entender por qué los ciudadanos son capaces de crear instituciones que manejan exitosamente los bienes comunes en ciertos entornos, pero no en otros. Finalmente, hablaré de los recientes esfuerzos que confían excesivamente en la descentralización como solución a los problemas en torno a los recursos de uso común; me centraré, sobre todo, dada la investigación concluida en América Latina que aborda el importante papel de los ciudadanos en su gobernanza, en los bienes comunes que constituyen recursos naturales.
El uso de la investigación experimental Los resultados de estudios de campo sobre los arreglos de organización realizados por los ciudadanos para gobernar exitosamente los recursos de uso común desconcertaron fuertemente a los investigadores por ser inconsistentes con los pronósticos teóricos que seguían un modelo microeconómico del individuo. ¿Cómo podrían las personas vencer la tentación de querer recibir algo sin tener que pagar por ello? ¿No estarían actuando tontamente quienes ayudan a los demás a que les vaya mucho mejor, sin recibir el beneficio total de la propia cooperación? Estas preguntas son las que llevaron a un grupo de colegas de la Universidad de Indiana a diseñar un experimento sobre recursos usados en comunalidad, ya probado repetidamente en laboratorios experimentales y replicado en otros y en pruebas de campo en América Latina.
El augurio de que los usuarios sobreexplotarían un recurso de uso común se ve sustentado por experimentos en donde los participantes desconocen a los demás e ignoran cuándo ya no podrán comunicarse entre sí. El abrir repetidamente la oportunidad de una comunicación cara a cara no pronostica un cambio en el resultado —sin embargo, sí se modifica la conducta y los resultados. Los grupos que pueden comunicarse reiteradamente en un laboratorio alcanzan resultados prácticamente óptimos, en vez de hacer una sobreexplotación desmesurada. La comunicación da a los participantes la oportunidad de analizar su forma de entender la estructura del escenario y la manera de mejorar los resultados conjuntamente. Juan Camilo Cárdenas ha trabajado en una gran variedad de experimentos en torno a los recursos usados comunalmente en ambientes de campo en Colombia. La forma de decidir de los participantes dependió de su identidad individual (como la solvencia que tienen, la preferencia por el bienestar de otros, género y edad) y de nuestro diseño experimental. Para explicar tales diferencias en el nivel alcanzado de cooperación, desarrollamos un primer marco de trabajo (cuadro 1). Postulamos tres “niveles” que afectan las decisiones que toma una persona para cooperar en una situación de uso comunal: su identidad, el contexto grupal en el que toman decisiones y, si la situación se repite, el uso de la reciprocidad para ganarse la reputación de ser confiable. Estas variables fueron algunas de las más importantes a nivel micro para explicar la variedad de decisiones usadas para dominar las fuertes tentaciones de los dilemas de los recursos de uso común. Los valores individuales en sí no son suficientes para solucionar los problemas de esta índole. Sin instituciones que faciliten la construcción de reciprocidad, confianza y honradez, los ciudadanos enfrentan un reto real.
La importancia de las instituciones La complejidad de muchos recursos naturales impone que se requieran sistemas de gobernanza que sean sofisticados y de varios niveles o policéntricos, en vez de confiarlos a un solo tipo o nivel de gobierno. Quienes tratan de gobernar los recursos complejos se enfrentan a diferentes tipos de incentivos, que a menudo complican los esfuerzos colectivos y los subsecuentes resultados. Entre más complicado es un recurso en términos del tipo de bienes y servicios que da, mayor es el reto de crear un conjunto de disposiciones institucionales bien diseñadas que compensen los incentivos para sobreexplotar. Incluso algunos actores podrían verse tentados a resistirse a contribuir con arreglos gubernamentales faltando a las juntas o no pagando sus cuotas de membresía. Otros podrían tratar de debilitar activamente las reglas para poder usar el recurso con menos limitaciones. Un sistema robusto de gobernanza reconoce el aspecto multiescalar de la gobernanza de los recursos naturales, al igual que la presencia de los incentivos individuales y busca corregirlos.
Cuando los ciudadanos y sus funcionarios establecen organizaciones con autoridad de decisión sobre la forma de gestionar un recurso, las aportaciones monetarias que se necesitan y la autoridad de sancionar a quienes no contribuyen, organizan unidades de aprovisionamiento y consumo colectivo. Muchas de estas unidades, mas no todas, tienen un nivel formal de gobierno establecido, ya sea en el ámbito local, regional o nacional. Las unidades gubernamentales podrían ser de carácter general o estar organizadas como distrito o régimen especial para efectos de proporcionar un bien colectivo o un espectro limitado del mismo. Las asociaciones privadas que planean el uso de un recurso —y que también pueden sancionar e incluso expulsar a quienes no contribuyen con su porción de recursos para el bien colectivo— pueden asimismo fungir como unidades de consumo colectivo. Las ligas deportivas y los condominios son dos tipos de asociaciones privadas en las que sus socios comparten un bien colectivo. Otras formas de unidades de consumo colectivo incluyen a los agricultores, quienes se organizan para gestionar un sistema de irrigación o un pastizal común; una dependencia nacional que monitorea los procesos de inversión o de producción de empresas privadas para proteger a los consumidores contra fraude o daño ecológico; un gobierno local, nacional o internacional que proporciona servicios de diferentes tipos; o incluso un cártel ilegal de sociedades privadas que decide el monto de producción que generarán conjuntamente. Así, las unidades de aprovisionamiento existen en todos los entornos y en espacios tanto públicos como privados. Los participantes pueden, y de hecho lo hacen, instituir una diversidad de normas para ayudarse y vencer el problema de obtención gratuita, al decidir quién queda incluido y debe contribuir con recursos y quién excluido y cómo excluirlo. Más aún, si el sistema de provisión continúa desarrollándose, los participantes (o sus representantes) seguramente establecerán normas específicas y permisibles de acceso y uso, métodos para monitorear la conducta y sancionar a quienes infringen las normas, así como formas de solución de conflicto. Tales sistemas generalmente no se parecen a las versiones de texto de un gobierno o de una empresa privada con objetivo estricto de fines de lucro, especialmente cuando los participantes han formado sus propias unidades de autogobierno. Por ende, los expertos que siguen los conceptos tradicionales de “mercado” y “Estado” no los han reconocido como formas potencialmente viables de organización para aprovisionamiento y han clamado por su consolidación en un gobierno centralizado (como lo siguen haciendo los reformadores metropolitanos) o bien han simplemente ignorado su existencia (como lo han hecho muchos economistas de recursos). Es un tanto irónico que numerosas instituciones tan vitales y autogobernadas hayan sido mal clasificadas o ignoradas en una época de mayor democratización. Los esfuerzos recientes por “descentralizar” los arreglos gubernamentales tampoco reconocen la importancia de tener arreglos complejos y policéntricos, en cambio, conciben un gobierno único en algún nivel que se debe encargar del ámbito de las políticas. Normas comúnmente entendidas e impuestas
Un descubrimiento clave de la investigación empírica de campo es la multiplicidad de normas específicas en uso relacionadas con la provisión y producción de bienes colectivos que se encuentran en los sistemas operacionales. Uno de los tipos de regla más importante es la de los linderos, los límites, la cual determina quién y qué entra y sale de una organización de aprovisionamiento. Las unidades de provisión enfrentan muchas limitaciones biofísicas cuando el bien es un recurso natural de agrupamiento común, como una cuenca de agua subterránea, un río o una cuenca atmosférica. Tales recursos tienen sus propios límites geográficos. Establecer el lindero entre quién se beneficia y quién contribuye al cuidado de un recurso es un reto mayor. Puede ser imposible en un régimen altamente centralizado. Además, los recursos de uso común pueden encontrarse contenidos en una secuencia de unidades de recursos aún mayor, como una microcuenca que se halla dentro de un gran sistema que finalmente desemboca en un río principal como el Rin o el Mekong.
Una vez que las reglas básicas de designación de límites son establecidas, definiendo quién es el beneficiario legítimo y quién debe contribuir a la provisión de un bien colectivo, las unidades de aprovisionamiento frecuentemente crean normas relacionadas con la información que debe publicarse o mantenerse en secreto, con acciones que deben emprenderse o prohibirse y con resultados (y sus consecuentes costosbeneficios) que deben ser alcanzados y distribuidos. Un atributo esencial de unas normas eficientes es que las reglas deben ser conocidas y entendidas de manera general. Deben considerarse legítimas, seguirse regularmente y hacerse cumplir. La legislación escrita o las disposiciones contractuales que no son de conocimiento común no afectan la estructura de una situación de acción en particular, a menos que una persona dentro de dicha situación la invoque y encuentre quién la haga cumplir. Así, uno de los problemas al hacer investigación empírica sobre el efecto de la variedad de arreglos institucionales es el tratar de entender las reglas que sólo existen en papel y no son usadas por los participantes, en contraposición a las que son de su conocimiento común y se aplican localmente, aun cuando no son parte de la estructura jurídica formal. Atributos de una comunidad
Seguramente muchos atributos de una comunidad afectarán también las actividades de provisión. Estos incluyen el tamaño del grupo afectado, la homogeneidad o heterogeneidad de intereses, los patrones de migración hacia una comunidad o fuera de ella y el plano temporal (la duración del lapso considerado hacia el futuro) que aplican los individuos ante situaciones en curso. Para un analista institucional, el conjunto de preguntas importantes que debe abordarse incluye: a) ¿existe un consenso general en normas relacionado con quién incluir como miembro con beneficios y responsabilidades?; b) ¿entienden por igual todos los miembros cuáles son sus responsabilidades mutuas y las fórmulas usadas para distribuir los beneficios?; c)¿se consideran las reglas justas y legítimas?; y d) ¿cómo se transmiten las reglas de una generación a otra, y a aquellos que se integran al grupo?
Las respuestas a tales preguntas se verán afectadas por la diversidad de atributos en una comunidad. Para que un analista institucional logre entender la estructura de las situaciones de acción que se plantean en una comunidad y, por ende, que pueda examinar los incentivos que se presentan a los participantes, así como su posible conducta y resultados, éste deberá suponer que una comunidad está realmente usando un conjunto de normas y que continuará por lo pronto valiéndose de ellas en un futuro inmediato. Los factores de interacción múltiple
Leticia Merino escribió un libro importante sobre los factores que interactúan para mejorar la posibilidad de que las comunidades locales —que ya cuentan con un alto nivel de autonomía para crear sus propias estructuras de gobernanza— realmente diseñen instituciones eficientes de gestión de recursos forestales. Estudió este tipo de bienes en seis comunidades de tres estados de México: Michoacán, Oaxaca y Quintana Roo. Merino comprueba que la densidad poblacional de usuarios de un bosque no es una determinante clave que afecte la degradación del recurso y ahonda en la gran diversidad de factores que potencialmente podrían explicar las variaciones en la velocidad de deforestación observada en las seis comunidades, investigando la relación entre las circunstancias locales, regionales y nacionales. En vez de encontrar un solo elemento como causa primaria de los esfuerzos exitosos o de fracaso en la gestión de recursos forestales, ella encuentra un complejo conjunto de factores que, unidos, afectan los incentivos y la conducta de los ciudadanosusuarios que conducen hacia un bosque de mejor calidad.
Las comunidades que estudió diseñan instituciones locales que trabajan bien para gestionar bosques locales cuando, con el paso del tiempo, se ha desarrollado un capital social eficiente en una comunidad y los intereses de los miembros más poderosos de ésta se han adherido a una administración eficaz de los recursos forestales. Es de notar que, si bien la gobernanza local siempre es parte de las políticas regionales y nacionales y se ve afectada por las mismas, Merino encuentra que los sistemas normativos regionales y nacionales no han promovido la silvicultura comunitaria en México, por lo que las normas eficientes y los incentivos trasmitidos a ambientes regionales y nacionales son la excepción y no la regla en México. Más bien, las políticas gubernamentales han generado un mayor número de alicientes que obran en contra de una gestión eficiente de los bosques, que el de los que estimulan el desarrollo sustentable —cuando no son un factor negativo activo que perjudican a una administración responsable local, las leyes estatales y nacionales simplemente ignoran las habilidades de los usuarios locales de desarrollar reglas eficientes, de monitorearlas e imponer sanciones escalonadas que informen a usuarios que las infracciones se aplican sin arriesgarse a una reacción desmesurada. La descentralización como “remedio” polivalente
Dadas las dificultades de alcanzar un compromiso eficiente por parte de los ciudadanos en la gobernanza de los bienes comunes locales, la descentralización se ha convertido en una política recomendada con frecuencia. Andersson, Gordillo y Van Laerhoven publicaron un excelente estudio sobre la descentralización y el desarrollo rural enfocado a América Latina, en particular Bolivia, Guatemala y Perú, y se apoyaron en los amplios estudios de campo emprendidos, en su mayoría, en 2002.
Estos tres países son casos pertinentes para un estudio comparativo, ya que comparten muchas características fundamentales biofísicas, socioeconómicas, históricas y culturales, pero difieren en relación con sus políticas de descentralización. Son relativamente pobres, con grandes poblaciones rurales e indígenas, importantes recursos naturales, una alta proporción de cobertura forestal y controversias frecuentes relacionadas con el uso de la tierra, sin embargo, difieren mucho cuando se trata del grado de estructura de gobernanza descentralizada en los sectores de recursos naturales, aunque los tres tienen alcaldías elegidas localmente. Guatemala es el que más poder normativo tiene asignado a sus gobiernos locales, mientras que Perú casi no tiene facultades locales para la toma de decisiones en los sectores de recursos naturales.
Bolivia y Guatemala promulgaron leyes forestales reformadas en 1996. Fueron los primeros esfuerzos para descentralizar varias tareas y responsabilidades del sector y trasladarlos del gobierno central a los municipales. Aun con esta reforma, los municipios bolivianos no están facultados para cobrar impuestos en las actividades boscosas o cuotas a usuarios por los servicios producidos, ni multar a quienes se descubra desobedeciendo las normas y leyes gubernamentales. En contraste, los municipios guatemaltecos pueden gestionar sus bosques, ser dueños de ellos y hasta rentarlos. Dentro de los bosques municipales y comunales, los municipios guatemaltecos tienen la autorización de normar y gravar el uso forestal, siempre y cuando las reglas locales no contradigan el derecho nacional en esta materia. En Perú, las responsabilidades de gobernanza no se descentralizaron para nada. Los gobiernos centrales y regionales retienen el control total y formal en el proceso de toma de decisiones de los sectores en recursos naturales. Para obtener datos suficientes acerca de las instituciones y las acciones locales gubernamentales, Andersson, Gordillo y Van Laerhoven realizaron levantamientos de campo por medio de una muestra aleatoria de cien gobiernos municipales, entrevistando a los alcaldes elegidos para obtener información acerca de sus prioridades en política, disposiciones de personal, relaciones con dependencias centrales y agencias no gubernamentales, así como con usuarios de recursos naturales y ciudadanía en general. Adicionalmente, los equipos de investigación recopilaron información estructural y socioeconómica de cada municipio, cuyo producto generó casi todos los datos del censo subnacional y de las bases de datos nacionales del sector forestal. Andersson y Ostrom se apoyaron en los datos de este estudio para analizar la influencia de siete variables independientes del compromiso local de invertir en la gobernanza de recursos naturales. Incluimos primero el porcentaje de personal municipal gubernamental que trabaja con temas relacionados con la gestión de recursos naturales. Una segunda variable dependiente complementaria registró el punto de vista del alcalde en relación con la prioridad política de gobernanza de recursos naturales durante su administración. A partir de un enfoque policéntrico del estudio de una gobernanza descentralizada de recursos naturales, postulamos que, en su mayoría, los procesos de multiniveles han sido ignorados en la literatura empírica convencional sobre la descentralización. Por esa razón examinamos las interacciones de los actores en los tres niveles de gobernanza. Observamos las transferencias financieras del gobierno central al municipal en el rubro de gobernanza de recursos naturales y analizamos su forma de interactuar con la presión política de organizaciones locales centradas en la comunidad, así como con las organizaciones no gubernamentales que trabajan con la gestión de recursos locales. Dichas variables capturan las estructuras importantes de incentivos relacionadas con la rendición de cuentas políticas y afectan el compromiso político del alcalde local hacia la gobernanza de recursos naturales. Los incentivos institucionales que nacen de las interacciones de los actores en todos los ámbitos de gobernanza, a saber, entre actores con diferentes puestos de autoridad, son determinantes importantes de la inversión gubernamental local en la gobernanza de los recursos naturales. Por ejemplo, cuando las interacciones con organizaciones locales se encuentran al mínimo, la probabilidad de observar una alta prioridad dada a los recursos naturales en un municipio es cercana a un tercio. En contraste, cuando dichas interacciones multiniveles ocurren con mayor frecuencia, la misma probabilidad se reproduce al doble o incluso más. Los incentivos institucionales claros influyen fuertemente en los alcaldes para que pongan atención a los recursos naturales locales sin importar el alcance de la descentralización. El resultado de las pruebas adicionales fue que no encontramos evidencia de influencia sistemática de descentralización en dos parámetros: 1) la transferencia financiera del gobierno central a su contraparte municipal; y 2) los tipos de presión política local relacionados con las políticas ambientales. La reforma formal de descentralización no explica bien la variación internacional e intranacional de los compromisos locales hacia la gobernanza de los recursos naturales. Los resultados también sugieren que las características de las disposiciones institucionales locales, que gobiernan las interacciones de las autoridades municipales por un lado, y los grupos locales con los actores del gobierno central por otro, dan explicaciones poderosas de la variabilidad en los compromisos locales hacia el tema, sin importar las estructuras formales de gobernanza que existan en la arena nacional. Al modificarse la escala física de un recurso, también lo hacen los tipos de bienes colectivos que lo ofrecen a los usuarios (variando desde los bienes privados de madera para combustible y los hongos locales a nivel microescala, hasta los bienes públicos globales de mantenimiento de un depósito estable de genes forestales o de almacenamiento de carbón en árboles y el uso de éstos para estabilizar el clima). Los usuarios tienden a interesarse más en los bienes y servicios generados a nivel local y no tanto en los producidos en grandes escalas. La amenaza de un cambio climatológico importante es el resultado de la falta de atención que los ciudadanos en todo el mundo la han dado al efecto de sus acciones sobre la atmósfera global. Dadas las acciones enérgicas de tantos grupos ambientalistas, los ciudadanos empiezan a prestarle atención a la escala global. La conciencia y la acción ciudadanas, sin embargo, no son suficientes para solucionar el problema del cambio climático global, pero son importantes para influir en los gobiernos nacionales con el objeto de que modifiquen sus políticas hacia el uso de procesos de generación de carbón. Si se desea gobernar un proceso que dé incentivos a usuarios con el fin de salvaguardar la entrega a largo plazo de tal variedad de bienes, se necesita más que recursos financieros y mecanismos de rendición de cuentas en un solo espacio de gobernanza. La mayoría de los expertos están de acuerdo en que las variaciones grandes en los resultados de las políticas se presentan en los países que han descentralizado su gobernanza de bienes y servicios públicos. Por lo tanto, el consenso existente es reducido, cuando no inexistente, sobre qué factores explican tal variación. Muchos estudios empíricos no van más allá de los límites de los gobiernos locales para analizar el por qué algunas unidades locales se desempeñan mejor que otras. A pesar de esto, los procesos que mejoran la eficiencia de un sistema de gobernanza generalmente son de mayor o menor envergadura que la dinámica interna de cualquier administración gubernamental en particular. Una clave para los arreglos eficaces de gobernanza se encuentra en las relaciones entre actores que tienen interés en que se gobierne un recurso y no sólo en un tipo de gobierno. El capital social que los ciudadanos pueden crear al relacionarse entre sí y con las organizaciones no gubernamentales y los actores gubernamentales de diferentes entornos es fundamental para lograr una retroalimentación eficaz, el aprendizaje y la creación de soluciones nuevas y mejores. Al considerar la interacción de los diferentes medios de gobernanza es posible contribuir al entendimiento matizado de las oscilaciones en la variedad de resultados de gobernanza cuando se gestionan los recursos de uso común obedeciendo a las necesidades e intereses de los ciudadanos. Hemos aprendido que éstos sí juegan un papel esencial en la gobernanza de dichos recursos y que los esfuerzos por colocar la responsabilidad total a expertos externos tienen poca probabilidad de proteger aquellos a largo plazo. La complejidad de los recursos a niveles locales, regionales y nacionales requiere sistemas complejos de gobernanza que involucren la contribución ciudadana de distintas formas. |
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Nota
El texto que aquí aparece se extrajo del libro: Genes, bytes y emisiones: bienes comunes y ciudadanía. Helfrich, Silke (comp.), Böll, México. 2008, bajo el título “El gobierno de los bienes comunes desde el punto de vista de la ciudadanía”.
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Elinor Ostrom (1923-2012)
Universidad de Indiana, Premio Nobel de Economía. Elinor Ostrom fue directora adjunta de la Universidad de Indiana, EUA, en el Taller de Teoría Política y Ciencias de los Comunes. Además, fue miembro fundador del Centro de Estudios de la Diversidad Institucional en la Universidad Estatal de Arizona. Ganadora del Premio Nobel de Economía 2009, hasta ahora es la única mujer en recibir el galardón en este campo. |
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como citar este artículo →
Ostrom, Elinor. (2014). El gobierno de los bienes comunes desde el punto de vista de la ciudadanía. Ciencias 111-112,octubre 2013-marzo 2014, 144-153. [En línea]
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